隨著信息技術和傳統(tǒng)社會的不斷交融，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出爆發(fā)增長與大量集中的態(tài)勢，其重要性也越發(fā)顯著，2017年12月召開的國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略學習會議上，習近平總書記強調，“數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素，是基礎性資源和戰(zhàn)略性資源，也是重要生產(chǎn)力?！? 2019年10月，黨的九屆四中全會正式將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，以堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展。數(shù)據(jù)對國家安全、經(jīng)濟發(fā)展、社會治理和人民生活產(chǎn)生深刻影響的同時，其所帶來的數(shù)據(jù)安全治理、數(shù)據(jù)開發(fā)利用、數(shù)據(jù)權益保護等問題也日益嚴峻，針對數(shù)據(jù)的專門法律的出臺在當下顯得迫切與必要。2020年7月，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法(草案)》(以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法(草案)》或《草案》)經(jīng)第十三屆全國人大常委會第二十次會議審議后向公眾公開征求意見，《數(shù)據(jù)安全法(草案)》的發(fā)布，將成為國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中至關重要的法制基礎，成為數(shù)據(jù)安全保障和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展領域的重要基石。準確領會《數(shù)據(jù)安全法(草案)》的深刻內涵和功能作用，需要從理論維度、價值維度、制度維度三個層面加以解讀。
一、《數(shù)據(jù)安全法(草案)》的理論維度解讀
1.1 安全保障與開發(fā)利用并重
數(shù)據(jù)價值及其應用場景激增的背景下，圍繞數(shù)據(jù)安全的事件風波也在不斷增多，保障數(shù)據(jù)安全成為社會的強烈需求，這也是《數(shù)據(jù)安全法(草案)》的立法核心?！恫莅浮返谌龡l規(guī)定，數(shù)據(jù)安全是指通過采取必要措施，保障數(shù)據(jù)得到有效保護和合法利用，并持續(xù)處于安全狀態(tài)的能力。據(jù)此可以將數(shù)據(jù)安全歸納為兩個方面：一是數(shù)據(jù)自身的安全，即數(shù)據(jù)保持機密、完整等應有特征;二是數(shù)據(jù)保障措施的安全，要求措施的有效和合法等。在強調數(shù)據(jù)安全的同時，作為一種全新的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)承載著信息時代下促進經(jīng)濟發(fā)展的使命，對數(shù)據(jù)的開發(fā)利用同樣不容忽視。
對數(shù)據(jù)安全和發(fā)展關系的正確認知，于二者自身而言都具有重要意義。過分強調數(shù)據(jù)安全將阻礙對數(shù)據(jù)價值的合理利用，降低數(shù)據(jù)的作用與功能發(fā)揮，一味追求數(shù)據(jù)的發(fā)展利益則會誘發(fā)對數(shù)據(jù)的不當甚至違法使用，損害數(shù)據(jù)主體權益?！稊?shù)據(jù)安全法(草案)》第十二條規(guī)定，堅持維護數(shù)據(jù)安全和促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用并重，以數(shù)據(jù)開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進數(shù)據(jù)安全，以數(shù)據(jù)安全保障數(shù)據(jù)開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從中可以看出，《草案》所追求的是數(shù)據(jù)安全和開發(fā)利用并重的立法目的，在二者動態(tài)平衡與協(xié)同發(fā)展的辯證關系下，保障數(shù)據(jù)安全治理和數(shù)據(jù)開發(fā)利用。
1.2 境內管轄和域外效力齊備
在世界各國針對互聯(lián)網(wǎng)劃定網(wǎng)絡邊界的趨勢下，數(shù)據(jù)跨境流動帶來的風險問題成為各國關注焦點，數(shù)據(jù)管轄權是數(shù)據(jù)立法中必須討論的問題?！稊?shù)據(jù)安全法(草案)》第二條強調，在本國境內所開展的數(shù)據(jù)活動適用本法，這是基于領土的屬地管轄原則在數(shù)據(jù)管轄中的體現(xiàn)，有利于實現(xiàn)對境內數(shù)據(jù)的管理應用和安全保障，也符合國際社會中對本國數(shù)據(jù)管轄的慣常做法。此外，《草案》以國際視野看待數(shù)據(jù)流動，在第十條中規(guī)定積極開展數(shù)據(jù)國際交流合作和國際標準制定，促進數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動。但在此過程中，對數(shù)據(jù)管轄的域外效力不可或缺。
《數(shù)據(jù)安全法(草案)》第二條中規(guī)定了對境外組織、個人在開展數(shù)據(jù)活動時損害我國國家安全、公共利益或公民、組織合法權益的行為追究法律責任?！恫莅浮访鞔_了以保護管轄原則構建數(shù)據(jù)管轄的域外效力，這既是對《網(wǎng)絡安全法》和《數(shù)據(jù)安全管理辦法》中只適用于境內網(wǎng)絡活動與數(shù)據(jù)活動的管轄突破，也是對二者“采取措施，監(jiān)測、防御、處置”境外網(wǎng)絡和安全風險與威脅的責任完善，同時也是對美國屬人管轄原則和歐盟效果原則的積極回應。我國以保護管轄原則制定數(shù)據(jù)管轄的域外效力，更在于追求對數(shù)據(jù)主權的保護。
1.3 外部監(jiān)管和自我管理配合
數(shù)據(jù)安全的保障，應該明確多監(jiān)管主體的共同參與，同時也需要數(shù)據(jù)主體自我管理的配合，構建多元協(xié)作的數(shù)據(jù)安全保障模式。外部監(jiān)管主體承擔強監(jiān)管責任，以動態(tài)化和全程化監(jiān)管克服數(shù)據(jù)監(jiān)管的方式難題，以設置牽頭機構總體協(xié)調和分行業(yè)、分職能具體監(jiān)管的機制化解數(shù)據(jù)監(jiān)管的主體矛盾。外部監(jiān)管之外，數(shù)據(jù)活動開展主體對數(shù)據(jù)的自我管理也不可或缺，數(shù)據(jù)活動開展主體對數(shù)據(jù)的特征、功能等內容有其內部理解，架構的內部風險防控機制能夠在數(shù)據(jù)安全保障中發(fā)揮基礎性作用。
《數(shù)據(jù)安全法(草案)》中設定了“一個領導機構、多個監(jiān)管主體”的外部監(jiān)管模式，一個領導機構是指《草案》第六條規(guī)定的中央國家安全領導機構，其在數(shù)據(jù)安全工作中發(fā)揮決策和統(tǒng)籌規(guī)劃的領導作用。多個監(jiān)管主體包括工業(yè)、電信等各行業(yè)主管部門承擔本行業(yè)數(shù)據(jù)監(jiān)管責任、公安機關、國家安全機關承擔職責范圍內數(shù)據(jù)監(jiān)管責任、網(wǎng)信部門負責網(wǎng)絡數(shù)據(jù)監(jiān)管責任。同時，《草案》規(guī)定了各地區(qū)、各部門對工作中產(chǎn)生、匯總、加工的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)安全負主體責任。這是明確數(shù)據(jù)主體的自我管理責任，以外部監(jiān)管和自我管理的配合，以“有關部門、行業(yè)組織、企業(yè)、個人等共同參與數(shù)據(jù)安全保護工作”的數(shù)據(jù)安全協(xié)同治理體系，維護數(shù)據(jù)安全，促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。
二、《數(shù)據(jù)安全法(草案)》的價值維度解讀
2.1 維護國家數(shù)據(jù)主權
國家數(shù)據(jù)主權作為國家主權中的網(wǎng)絡空間主權的進一步延伸，是指一國對其領域范圍內所有數(shù)據(jù)享有的最高權力，包括數(shù)據(jù)的使用管轄權、自由處置權、排除危害權、地位平等權等。國家數(shù)據(jù)主權具有兩大屬性，對內而言體現(xiàn)為領域內數(shù)據(jù)的最高管轄權力，對外而言則體現(xiàn)為各國數(shù)據(jù)主權的平等獨立。在數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)安全就是國家安全，對國家數(shù)據(jù)主權的強調，是因為數(shù)據(jù)主權是國家主權的組成部分，維護國家數(shù)據(jù)主權，是數(shù)據(jù)安全和發(fā)展之必須。無數(shù)據(jù)主權則意味著國家在國際社會上數(shù)據(jù)話語權的缺失，必將淪為數(shù)據(jù)霸權主義國家的傀儡，繼而影響該國政治、經(jīng)濟等領域的主權安全，可以說危害巨大。
維護國家數(shù)據(jù)主權，首先需要的就是配置和完善數(shù)據(jù)相關立法。《數(shù)據(jù)安全法(草案)》中開篇即明確維護國家主權、安全和發(fā)展利益為本法的立法目的，奠定《草案》維護國家數(shù)據(jù)主權的任務和使命?！恫莅浮芬?guī)定的對數(shù)據(jù)境內管轄和域外效力，體現(xiàn)了數(shù)據(jù)的管轄權和排除危害權，規(guī)定的各種關于數(shù)據(jù)的制度體系，體現(xiàn)了數(shù)據(jù)的自由處置權，規(guī)定的數(shù)據(jù)領域國際交流與合作、數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)安全相關國際規(guī)則和標準的制定，體現(xiàn)了數(shù)據(jù)的地位平等權?！恫莅浮分须m然未就國家數(shù)據(jù)主權原則作明確鋪陳，但無不體現(xiàn)數(shù)據(jù)主權原則的屬性和內涵。
2.2 保護合法數(shù)據(jù)權益
大數(shù)據(jù)時代的到來，被冠以新“石油”之稱的數(shù)據(jù)蘊含著巨大商業(yè)價值，憑借其規(guī)模性、多樣性、價值性、高速性特征，帶給企業(yè)以思維變化與生產(chǎn)變革，成為企業(yè)發(fā)展的重要資產(chǎn)，保護企業(yè)的數(shù)據(jù)權益是數(shù)據(jù)立法之必須。我國高速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在近幾十年中積攢了大量的數(shù)據(jù)，一旦出現(xiàn)數(shù)據(jù)安全問題與挑戰(zhàn)，將意味著企業(yè)的客戶和市場的流失風險，既不利于企業(yè)的經(jīng)營和競爭，也不利于市場的良性發(fā)展。數(shù)據(jù)權益不僅和企業(yè)相關，也和公民個人密切關聯(lián)，個人數(shù)據(jù)載體之上的個人信息蘊含公民的財產(chǎn)性和人身性權益，于個人而言，數(shù)據(jù)安全保障的缺失，可能將會造成財產(chǎn)與名譽的雙重損失。
對《數(shù)據(jù)安全法(草案)》中進行全文檢索，共有六項條款明文規(guī)定對“公民、組織的合法(數(shù)據(jù))權益”的保護，從立法目的、管轄規(guī)定、活動要求、懲罰措施等多方面保護合法數(shù)據(jù)權益。尤需注意的是，不論是以“個人信息包含個人數(shù)據(jù)”觀點，還是以“個人數(shù)據(jù)包含個人信息”觀點，亦或是以“個人信息等同個人數(shù)據(jù)”觀點，《草案》對個人數(shù)據(jù)的權益保護將與即將出臺的《個人信息保護法》的保護都存在重疊，雖然二者對個人信息或數(shù)據(jù)保護并非零和關系，但在保護中通過取舍來把握平衡是兩部法律發(fā)揮功能最大化的關鍵，在個人信息(數(shù)據(jù))保護上應該將《個人信息保護法》作為主要規(guī)范，《數(shù)據(jù)安全法》發(fā)揮補充作用。
2.3 促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展
數(shù)字經(jīng)濟作為經(jīng)濟運行模式的一次形態(tài)重構，是指人們通過對數(shù)據(jù)的一系列使用，優(yōu)化社會資源的配置和生產(chǎn)，從而實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展。黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期。在此過渡階段，數(shù)字經(jīng)濟將作為新的經(jīng)濟增長點和新動能，發(fā)揮關鍵作用。據(jù)中國信息通信研究院發(fā)布的白皮書顯示，2019年，我國數(shù)字經(jīng)濟占GDP總量比重達36.2%，增速為15.6%。數(shù)據(jù)表明，數(shù)字經(jīng)濟的重要性進一步凸顯。作為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關鍵生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)充當“引擎”角色，正是通過對海量數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，才得以挖掘數(shù)據(jù)背后的價值，實現(xiàn)傳統(tǒng)行業(yè)的創(chuàng)新，推動數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。
數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展需要數(shù)據(jù)規(guī)則的保障，“安全”是《數(shù)據(jù)安全法(草案)》的名稱，但發(fā)展是安全的目的，《草案》在為數(shù)據(jù)的開發(fā)利用提供底線規(guī)范?！恫莅浮分凶非髷?shù)據(jù)安全和發(fā)展，無論是《草案》第一條對立法目的的闡明，還是“數(shù)據(jù)安全與發(fā)展”的第二章內容，都說明加設在數(shù)據(jù)安全基礎之上的數(shù)據(jù)利用，價值在于促進數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。通過保障數(shù)據(jù)自由流動、推進數(shù)據(jù)基礎設施建設、鼓勵支持數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用等具體內容，來達到促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、增進人民福祉的目的。
三、《數(shù)據(jù)安全法(草案)》的制度維度解讀
3.1 數(shù)據(jù)分級分類保護制度
數(shù)據(jù)的龐大體量和快速生成等特征，為數(shù)據(jù)保護帶來盲目和繁瑣等難題，數(shù)據(jù)分級分類保護制度的構建和應用很好地應對這一現(xiàn)狀。數(shù)據(jù)分級分類保護是將數(shù)據(jù)按照類型與級別加以適當?shù)谋Ｗo，從而滿足不同數(shù)據(jù)的保護需求。數(shù)據(jù)的分類主要取決于數(shù)據(jù)自身的內容和保護的切入點，常見的分類有國家秘密、商業(yè)秘密、個人信息等，基于不同場景相應的數(shù)據(jù)可能會被納入不同分類。數(shù)據(jù)的分級是將數(shù)據(jù)按照價值或重要性的不同從而劃分等級，不同級別數(shù)據(jù)的保護方式和程度有所不同。通過業(yè)務細分、主體明確、數(shù)據(jù)歸類、級別判定等流程對數(shù)據(jù)分級分類保護加以實現(xiàn)。
《數(shù)據(jù)安全法(草案)》十九條中明確規(guī)定了數(shù)據(jù)的分級分類保護制度，要求國家根據(jù)數(shù)據(jù)的重要程度和危害程度確定數(shù)據(jù)的分級分類保護，并確定地區(qū)、部門和行業(yè)的重要數(shù)據(jù)保護目錄，對列入目錄的數(shù)據(jù)加以重點保護。這一制度的構建，既是對《網(wǎng)絡安全法》分級處置網(wǎng)絡安全事件和我國網(wǎng)絡安全等級保護制度2.0國家標準的承接，也是對證券期貨業(yè)數(shù)據(jù)、工業(yè)數(shù)據(jù)等已有分類分級相關制度的參考，有助于防控數(shù)據(jù)風險、保障數(shù)據(jù)交易、釋放數(shù)據(jù)價值。
3.2 數(shù)據(jù)安全監(jiān)管制度
數(shù)據(jù)價值的逐漸顯現(xiàn)，讓針對數(shù)據(jù)的安全問題數(shù)量激增，并不斷呈現(xiàn)復雜化趨勢。以往立法中，針對網(wǎng)絡安全的保護著重于技術防控，而忽視制度防控，由此導致大量網(wǎng)絡安全事件內控制度不完善而導致。在數(shù)據(jù)安全保護過程中，既要重視技術防控，又要著眼于內控制度建設，以全面的數(shù)據(jù)監(jiān)管制度體系和切實可行的數(shù)據(jù)保護操作規(guī)范，落實數(shù)據(jù)安全保護責任，推動數(shù)據(jù)安全和發(fā)展的前進步伐。
《數(shù)據(jù)安全法(草案)》從國家角度構建了一個相對完整的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管制度，分布在《草案》各章節(jié)內容及主要規(guī)定在第三章“數(shù)據(jù)安全制度”中，組成內容上涵蓋事前保護、事后處理、安全審查、出口管制等多方面，具體包括數(shù)據(jù)安全風險評估預警機制，通過對數(shù)據(jù)安全風險信息的獲取、分析、研判、預警起到數(shù)據(jù)安全的事前保護作用。數(shù)據(jù)安全應急處置機制，發(fā)揮安全事件發(fā)生后的應急處理功能。數(shù)據(jù)安全審查制度，賦予國家對影響或者可能影響國家安全的數(shù)據(jù)活動進行審查的職責。出口管制機制，要求國家對與履行國際義務和維護國家安全相關的屬于管制物項的數(shù)據(jù)依法實施出口管制。
3.3 數(shù)據(jù)交易管理制度
數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素的地位提升和數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，要求數(shù)據(jù)交易市場和行為的規(guī)范化。近年來，數(shù)據(jù)交易平臺井噴式涌現(xiàn)，數(shù)據(jù)變現(xiàn)能力逐步加強，數(shù)據(jù)交易行為在數(shù)據(jù)流動中比比皆是，同樣數(shù)據(jù)市場的無序競爭也屢見不鮮，這些因素讓數(shù)據(jù)交易充滿變數(shù)，高質量的數(shù)據(jù)交易難以得到保障。數(shù)據(jù)交易管理制度的建構成為破題所在，成為提升數(shù)據(jù)交易服務質量、規(guī)范數(shù)據(jù)交易市場行為、劃分數(shù)據(jù)交易主體權責、推動數(shù)據(jù)流通安全自由的制度保障。
《數(shù)據(jù)安全法(草案)》中三個方面架構數(shù)據(jù)交易管理制度，首先，《草案》十七條規(guī)定：“國家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，培育數(shù)據(jù)交易市場?！边@是首次肯定數(shù)據(jù)交易活動的法律地位，與2017年習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習并講話中談到的“要制定數(shù)據(jù)資源確權、開放、流通、交易相關制度”遙相呼應。其次，《草案》三十條對數(shù)據(jù)交易中介服務機構的義務加以規(guī)定，要求其承擔審核數(shù)據(jù)來源和交易雙方身份的義務。最后，《草案》第四十三條規(guī)定了數(shù)據(jù)交易中介機構為履行義務的法律責任，通過懲戒手段助力數(shù)據(jù)交易合法合規(guī)。
原文來源：關鍵基礎設施安全應急響應中心 作者 | 苗運衛(wèi) 董宏偉 (華南理工大學 國家互聯(lián)網(wǎng)應急中心江蘇分中心)
